被誉为“高原明珠”的洱海是云南省第二大高原湖泊，位于大理白族自治州境内，跨大理市、洱源县，湖泊面积252平方公里，属澜沧江——湄公河水系。洱海集城市生活供水、农业灌溉、发电、水产养殖、航运、旅游和调节气候等多功能为一体，是大理人民的母亲湖，被视为白州人民繁衍生息的摇篮。近年来，由于周边人口压力增大和旅游业发展，给洱海水环境保护治理带来新的问题和挑战，在全面进入法治时代的今天，必需树立法治观念运用法治思维和法治方式，采取对策和措施保护治理洱海生态环境，确保洱海生态可持续发展，为建设美丽和谐平安幸福新大理夯实基础。
    一、洱海依法治理工作现状
    2015年1月，习近平总书记调研视察大理以来，大理州牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，坚持绿水青山就是金山银山、“山水林田湖”是生命共同体的理念，积极采取各种措施，精心策划，统筹安排，狠抓落实，深入扎实开展依法治湖、科学治湖、工程治湖、全民治湖各项工作，全力以赴推进洱海保护治理工作。2015年洱海水质稳定保持Ⅲ类，有6个月为Ⅱ类，2016年1-4月为Ⅱ类，5-9月为Ⅲ类。
    （一）责任体系基本建立，各级责任目标明确。围绕洱海主要入湖河流水质、治污措施落实、配套资金到位等指标进行严格考核，实行责任目标管理制度和风险抵押金制度，流域乡（镇）党委、政府和县（市）级部门签订了洱海流域保护治理目标责任书，建立了严格的责任人风险金抵押制，横向到边、纵向到底、明确奖惩、强化责任。严格按照“州级统筹，市县为主，辖区负责，属地管理”的原则，县（市）委书记、县（市）长亲自抓，分管副县（市）长和流域乡（镇）党委书记、乡（镇）长直接负责辖区内洱海保护工作，对流域保护治理生态建设项目实行“定领导、定班子、定目标、定经费、定考核、定奖惩”，落实责任制度，强化责任抓落实。大理市和洱源县均成立了洱海流域生态文明建设环保治安大队，在环洱海径流区的16个乡镇派出所成立环保治安中队，全州共配备环保执法专业人员48人，形成了州、县市、乡镇三级公安执法网络。两县市检察机关、审判机关也成立了相应内设机构，专门负责环境违法案件办理，加大对环境违法犯罪案件和环境公益诉讼案件的办理力度，不断推进《条例》的贯彻执行。同时，通过配齐配强流域乡（镇）环保副乡（镇）长、乡（镇）环保服务中心工作人员以及河道协管员、垃圾收集员、湿地管理员和污水处理厂管护员，进一步充实了基层环保工作力量。
    （二）法治宣传初见成效，依法治湖社会氛围已基本形成。始终做到宣传教育与洱海保护紧密结合，坚持围绕党委、政府中心工作，从服务社会发展全局出发，以普法宣传为契机，围绕“人人保护洱海”的目标，结合“法律九进”活动大力开展洱海保护治理宣传教育活动。组织各机关单位征订了《洱海保护管理条例》等学习教材，通过定期开展公务员洱海保护知识集中培训和在岗自学，抓好领导干部保护洱海的意识形态教育。利用送法进乡村活动开展多种形式的洱海保护法治宣传。洱源县把洱海保护法律法规知识编印成通俗易懂、形式多样的法治宣传资料和手册，利用“庄稼会”、“乔盐文化节”等会期，免费向群众发放，收到了很好的效果。大理市洱海保护管理局组织各级各部门开展学习，发放《洱海保护管理条例》15386本，宣传资料19457份，环保袋9000余个，共出演洱海保护文艺演出14场，日均在电视台播放公益广告18次以上、284辆公交车载视频每台日均播放30次以上。
    （三）治理网格已编织，网格化管理已成型。按照“党政同责、属地为主、部门挂钩、分片包干、责任到人”的工作原则，将洱海流域的16个乡镇和2个办事处、167个村委会和33个社区、29条主要入湖河流，划分为网格责任区，由州级领导负责包乡镇，县市领导包村，乡镇领导、村干部分层负责，1266名河道管理员、滩地协管员、垃圾收集员分区管理，形成了“五级网格化”保护治理洱海的责任体系。建立工程项目推进机制、督查考核机制和“三清洁”专项治理机制，通过网格化管理责任考核机制，严格落实洱海保护治理目标责任，从各个环节入手，加快洱海流域种植结构调整步伐，鼓励扶持有机肥使用，确保了面源污染防治有效推进。严格管控洱海流域“两污”排放，加快推进流域入湖水利工程，切实解决环湖排污问题。加大对洱海流域餐馆、洗浴场所、宾馆等服务行业的监管和整治力度，对违法经营的坚决执行“环保一票否决制”，巩固好洱海源头环境综合整治成果。积极对城乡环境污染进行监察，重点对群众反映强烈、严重影响群众健康的白色污染、噪声、粉尘、烟尘、恶臭气体、油烟等污染行为进行整治。对主要入洱海河道排污口进行全面排查、封堵，杜绝污水直排。对群众反应强烈、影响社会稳定的突出环境问题认真受理，依法查处，必须做到件件有回音，事事有结果。有效遏制沿洱海偷排、乱排污水等环境违法行为，使洱海生态红线成为高压线。
    （四）治理法规已趋完善，依法治湖有法可依。坚持依法保护生态环境。不断强化法治思维，优化法治环境，严格贯彻落实《环境保护法》，充分运用民族区域自治法赋予的立法权，从1988年颁布实施《洱海管理条例》开始，不断结合洱海保护治理工作的新形势和新要求，对《条例》作了3次修订，新修订的《洱海保护管理条例》将洱海保护管理范围从252平方公里的湖区扩大到2565平方公里的整个径流区。在颁布实施《洱海海西保护条例》、《湿地保护条例》等地方性法规的基础上，2016年又颁布实施了《水资源保护管理条例》，并出台了洱海流域水污染、农业面源污染防治、水政、渔政、滩地、垃圾、湿地等7个配套实施办法，使洱海保护治理法规体系更加完善，为洱海保护治理提供了有力的法律武器。建立联合联动执法机制。打破层级限制、部门限制、职能限制和区域限制，配齐配强执法力量和装备，完善洱海流域环保、公安、工商联合执法机制，行政执法与刑事司法衔接配合机制，将流域16个乡镇划分为6个片区，由州、县市领导挂钩，整合州、县市和乡镇执法力量，建立了6个洱海流域联合联动执法组，切实解决洱海流域多层执法、多头执法、分散执法、执法不严等问题，对侵占湖面滩地、乱排污水、污染河道、私搭乱建等违法行为发现一起坚决查处一起，有力打击了环境违法行为。
    二、存在的困难和问题
    从总体上看，洱海保护治理工作取得了阶段性的成效，依法治湖对促进洱海治理保护进入法治化、常态化、规范化起到了重要的作用。但同时，洱海目前正处于富营养化初期和保护治理的“拐点”，洱海保护治理工作不进则退、不治则污、不严则乱。在保护治理工作过程中还存在一些不容忽视的困难和问题，具体表现在：
    （一）洱海保护整体性认识不足。近年来，洱海保护治理工作不断得到重视，先后编制了洱海保护治理系列规划，打响了洱海流域环境综合整治攻坚战。但同时，对于全面系统思考全域保护治理工作、有效统筹推进整个洱海流域生态保护建设的认识和对工作中全局与局部、整体与部分之间关系的认识需进一步提升，洱海流域保护治理的全局统筹与规划需不断完善。
    （二）监督管理存在盲区。2009年以来，大理州新修订了《洱海保护管理条例》、《苍山保护管理条例》，颁布实施了《洱海海西保护条例》、《湿地保护条例》、《水资源保护管理条例》等地方性法规，但在贯彻落实的过程中，没有形成较为完善的政策支撑、执法体系和落实机制，重学法轻执法、重宣传轻落实、重形式轻效果等问题仍有存在，在联合联动执法工作中偏重于违法排污、建房、占滩、捕鱼等方面的问题，对林地、非煤矿山等综合执法管理不到位，导致有法不依、执法不严的情况时有发生。
    （三）宣传教育不够深入透彻。在对洱海保护治理的宣传教育过程中，方式方法不够丰富，内容单调，形式传统，整体态势仍不明显，整体推动功能还不强，还没有真正做到家喻户晓，老幼皆知。
    （四）执法难以形成整体合力。目前，在洱海流域环保行政执法主体有环保、水务、国土、林业、城建、规划、工商等部门，执法主体较多，执法权分散，职能交叉重叠，工作上出现相互推诿扯皮现象，严重影响执法的严肃性和执法的效果。
    （五）执法不严、不到位的情况仍有发生。因环洱海流域行政执法主体较多，水务、国土、林业、城建、规划等相关部门职能职责相对独立，均有相应的法律法规作为其行政执法依据，但因缺少行政执法监督的组织保障，尚未形成强有力的执法监督体系，执法监督力度不够，导致在执法过程中行政机关相互推诿扯皮、执法不严、执法不到位的现象依然时有发生，在一定程度上影响了行政执法的效果。
    三、洱海保护治理对策建议
    （一）规划先行，全面夯实依法治湖基础。习近平总书记指出：“良好的生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉。”建设生态文明是一场涉及生产方式、生活方式、思维方式和价值观念的革命性变革，要实现这样的根本性变革，只有依靠法治。在洱海保护治理工作中，首先应当构建保护治理预防机制，以州人民政府牵头研究制定《大理州洱海流域保护治理总体规划》，经州人大及其常委会审议通过后发布实施，用总体规划统筹城市建设、环境保护、产业发展、人口发展、旅游发展、面源污染治理等内容，明确提出今后全州各区域、各部门、各行业、各方面涉及洱海保护的科学引领、目标任务、职能职责和预警评价，彻底打破行政区划、行业界限，将洱海保护与全州各领域发展紧密结合起来，在州级层面形成关于洱海保护治理的整体布局，作为指导引领洱海保护的纲领性文件，为全面科学构建洱海保护管理运行机制奠定坚实的法治基础。
    （二）强化监督，成立洱海保护监察执法专门机构。中国特色社会主义法律体系已建立，社会生活的方方面面都有法可依，洱海保护治理还有一系列的地方性法规，法网已织密，可以说洱海保护治理的法治体系已建立，但是，目前存在的是如何执法到位、严格依法办事的问题，而执法监督是确保严格执法的最重要手段。法律监督虽有内在规范，监督执法在每个部门法中都有规定，但从执法实践来看，往往存在执法不严或执法不作为的问题，如近期央视焦点访谈曝光大理市凤仪镇龙王庙箐部分砂石场非法采石、破坏森林资源，就充分说明了执法中存在的这个问题。为进一步强化行政执法监督，减少和杜绝执法不严、执法不到位的情况发生，要积极探索创新洱海保护行政执法监督方式，提升执法效果，发挥监督效能，建议成立大理州洱海保护监察执法局，组建专业队伍，明晰职能范围，专门负责对洱海保护治理中各项行政执法权行使状况进行监察，实行程序外再监督，以解决“同体”监督难的问题，采取“双保险”制，以应对执法不力不到位的现状。监察重点放在行政执法是否到位、是否严格执法上来，以有效提升行政执法效果，旨在用严格的法律制度保护生态环境，对环境污染、破坏洱海生态行为“零容忍”。建立倒查机制，严格责任追究，对执法不严、执法不作为的问题进行调查，查明原因，分清责任，视其情节后果，建议监察机关作出相应处分，对存在的问题进行限期交办整改，落实专人进行跟踪，监督落实到位。
    （三）各司其职，发挥执法职能主体作用。我国行政执法法律体系已完备，各执法机关的职责法定，均有各自的执法程序、执法规范、执法要求、执法评价体系、执法责任追究等，不同执法机关之间不能替代执法，同时，执法是一项专业性很强的工作，需要具备一定法学专业知识的人才能做到严格执法，充分发挥出法律的规范作用。一是落实主体责任，全面依法行政。在洱海保护治理中涉及到的环保、洱管、水务、国土、林业、农业、住建、规划、工商等部门，要全面执行《环境保护法》、《水污染防治法》、《城乡规划法》、《土地管理法》等法律法规以及《洱海保护管理条例》、《海西保护条例》、《水资源保护管理条例》等地方性法规，坚持用严格的法律制度保护洱海，同时，严格实施政府权力清单制度，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，依法优化和公开权力运行流程，任何时候不得法外设权，一切执法行为必须于法有据，杜绝有法不依、执法不严、违法不究。二是以联合执法为补充，发挥执法联动效能。以各司其职为前提，进一步完善洱海流域联合联动执法机制。针对违法排污、违章建筑、占滩、山林保护、非煤矿山整治等突出问题，加大综合整治力度，由环保、公安、水务、国土、规划、城建等相关部门开展联合专项整治活动，营造整治氛围，提升震慑效果。三是进一步加强行政执法与刑事司法相衔接。环保、洱管、国土、林业等行政执法部门要及时与公安、检察、法院等司法机关加强沟通，严格贯彻落实行政执法和刑事司法相衔接制度，定期召开联席会议、定期通报工作情况，在案件调查、证据收集、法律适用等方面加强协调和资源共享，对符合移送司法机关处理的案件，要依法及时移送，形成打击合力，发挥刑事法律强大威慑效果。四是加大行政执法培训力度，进一步健全行政执法人员资格制度。认真组织全州环保、洱管、国土、林业等行政执法部门的执法人员开展执法培训、考试，并申领行政执法证，做到持证上岗。通过有针对性的执法培训，切实提高执法人员的法律水平和执法能力，为开展行政执法奠定坚实的基础。
    （四）全面落实网格化管理，强化责任。进一步创新洱海保护管理办法，全面推行“党委领导，政府组织，镇村为主，部门挂钩，分片包干，责任到人”的工作机制，不断完善覆盖洱海全流域的“五级网格化”管理责任体系，细化各级各部门职责，压实县市“河长”、乡镇“段长“、村委会（社区）”片长和“三员”责任，严格落实洱海保护治理目标责任制，完善考核办法，把考核工作落细落小落实。充分发挥综治信息化平台的作用，以信息化为手段支撑洱海流域治理网格化责任制落实到位，多管齐下，综合施策，强力推进以最严格的保护措施、最严格的监察执法、最严格的责任追究，全力抓好洱海保护治理工作。
    （五）强化宣传，营造良好法治环境。通过深入开展法治宣传教育，使社会主义法治精神和生态文明理念真正进社区、进农村、进机关、进学校、进企业，逐步深入人心，实现全民治湖。结合大理实际，在开展洱海保护法治宣传中，要大力传播和弘扬生态文明理念，动员全社会的力量保护治理洱海，不断创新洱海保护宣传教育方式方法，积极融入到以主流媒体为载体的宣传报道工程中，以创建生态文明示范区为载体的精神文明创建工程中，以群众文化活动为载体的农村宣传教育工程中，以学校为载体的学生宣传教育工程中，以酒店客栈为载体的旅游从业人员和游客宣传教育工程中，以“保护洱海，志愿服务”为载体的志愿服务工程中，巩固完善以部门和单位挂钩联系为重点的挂钩包村工程中，通过创新法治宣传方式、途径，提高广大人民群众对保护洱海重要性的认识，大力营造“洱海保护、人人有责”的良好氛围，使洱海保护与治理成为人民群众的自觉行动。