社区矫正制度及其完善
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【摘要】社区矫正是一种顺应国际刑罚发展趋势，适应我国刑罚文明发展需要、促进受刑人能更好地融入社会的积极刑罚举措，目前，随着社区矫正工作的不断深入，社区矫正取得了很大成绩，社区矫正对促进社会和谐，预防重新犯罪、降低刑罚执行成本，发挥了重要作用，但由为社区矫正是一种新事物、新尝试，目前社区矫正还有很多不规范、不完善之处，因此笔者试就其中的相关问题，进行分析和探讨，希望能对推动和促进社区矫正健康发展作出应有的贡献。
【关键词】社会管理 社区矫正 制度及其完善
自从人类社会进入阶级社会以来，犯罪问题就成一了世界各国无法回避的问题，犯罪的改造也随之成了各国挥之不去，不得不面临的难题，长期以来人们采取了各种形式的措施惩罚犯罪，企图通过严厉的惩罚来阻止人们犯罪维护社会公众安全。但随着社会的进步，人们开始对犯罪成因、刑罚功能以及监禁刑的优劣进行反思，认识到现代监禁刑在给当事人以及家庭带来损害的同时，也给国家和社会带来损害。因此西方从经济性、宽容性和刑罚的追究效能等方面出现了恢复性司法。企图通过和解和赔偿的方式化解矛盾，缓解社会对立的情绪。对非适用刑罚不可的犯罪，也尽可能使用罚金、缓刑等和其他不用直接控制人身的非监禁措施，使监禁刑原则上作为最后一种解决方式，这种做法符合刑罚由严酷走向宽缓、野蛮走向文明的历史潮流。为了顺应历史潮流，同时通过对三年“严打”的反思，中央政法委决定在全国开展社会管理创新工作，2003年7月最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合下发了《关于开展社区矫正试点工作的通知》，2003年先后在北京、上海、天津、江苏、浙江和山东六个省市进行，2005年又将试点增至18个省份，随后社区矫正工作在全国铺开，标志着社区矫正制度在我国已初步确立。2012年3月12日社区矫正被修订的《中华人民共和国刑诉讼法》吸收，进一步标志着社区矫正在法律层面得到立法机关的认可。
一、社区矫正概念和特征
社区矫正，在国外最初叫做社区治疗，是对犯罪人在社区进行矫治的一种方法，这种治疗矫正模式对于减少重新犯罪的效果微乎其微，但却为后来的社区矫正积累了宝贵的经验和教训。后来随着犯罪日益增长，监狱人满为患，日益严重监狱冲突等突出，进一步催生了社区矫正的诞生。诞生后社区矫正在欧美等国如火如荼地展开，经过萌芽、定型和曲折中发展等阶段，最终形成了比较完善的社区矫正制度。社区矫正是一种与监禁矫正相对的行刑方式，是指将管制、宣告缓刑、假释和暂予监外执行罪犯置于社区内，由专门的国家机关团体在民间组织以及社会志愿者的协助下，在判决、裁定或决定确定的期限内，矫正其顺利回归社会的非监禁刑罚执行活动。它充分调动社会资源，整合社会各方面的力量，对罪行较轻、主观恶性较小，社会危害性不大的罪犯或者经过监狱或看守所改造、确有悔改表现，不致在危害社会的罪犯在社区进行有针对性的管理、教育和改造工作。因此笔者认为社区矫正有以下几个主要特征：一是社区矫正是一种刑罚执行活动，它由社区矫正组织执行，主体具有特定性。二是执行对象具有特定性，即只能是管制、缓刑、假释和暂予监外执行四类。三是他是强制性与自愿性相结合，即上述四种类型在期限内必须接受社区矫正，但剥夺政治权利的罪犯如果自愿也可以参加社区矫正。四是执行依据具有法定性，即只能由人民法院、监狱管理机关和少数公安机关等作出的具有法律效力的判决、裁定或决定，其他任何机关都无权作出社区矫正决定。五是执行地点具有特殊性，即只能在社区内执行，这是与监禁刑的最大区别。六是矫正执行的内容和方式具有相当程度的自主性。
二、我国社区矫正制度的特点和取得的成就
我国社区矫正2003年试行以来，工作卓有成效，取是了很大成绩。具体表现在:一是从由多部门联合出台的实施方案得到法律认可，又在法律认可的前提下回到实施办法。即从《关于开展社区矫正试点》开始，在刑法和刑诉法修改过程中得到确认，现在又回到《社区矫正实施办法》。二是社区矫正范围得到进一步明确，从试点中确定社区矫正为管制、缓刑、假释、暂予监外执行和剥夺政治权利五种，到现在的管制、缓刑、假释和暂予监外执行四种，范围越来明确，越来越准确。三是各地都设立了矫正领导机构和办事机构。四是配备了社区矫正专业人才。
三、我国社区矫正存在的问题及原因
从社区矫正的适用情况看:随着社区矫正的不断展开，我国适用社区矫正的人数仍然只是微弱增长，比澳大利亚、日本、泰国等国家仍然显得很低。一是管制几乎没有适用。二是缓刑适用只占15.85%，个别法院几乎没有适用缓刑。三是假释也只占在的押人员的1.63%，远远低于亚太一些国家和地区。这些数据说明我国的行刑理念与世界的行刑趋势仍有一定差距。主要原因是：一是重刑主义思想根深蒂固。重刑传统的历史悠久，直到清朝其法律中仍然规定了840余种死罪。受这种传统重刑主义思想的影响，致使宽严相济刑事政策中该宽的得到不宽。二是重打击、轻执行的刑事政策依然盛行。三是社区矫正制度立法存在缺陷。具体表现在社区矫正制度虽然上升到刑法和刑诉法的层面，但由于没有统一的法律，造成其制度分散，不统一，彼此之间缺乏必要的沟通和联系。在对老年犯、未成年犯作出倾向性规定的基础上，应进一步扩大对过失犯罪、初犯和偶犯的适用范围，要进一步明确罪犯在缓刑期间又犯罪不能再适用缓刑；同时要把假释作为对罪犯的一种奖励制度，扩大成一种权利，即只要罪犯在监狱服满一定刑后，确有悔改表现，不致在危害社会的，都可以适用缓刑，提高假释的适用率，从而减少监狱的关押压力 [1] 。至于罪犯在假释期间又犯罪，笔者建议可以通过撤销假释来处理。
从社区矫正的现状看，一是机构设置、人员配备难以完成社区矫正任务。从现在看我国的社区矫正机构隶属于司法行政部门，但缺乏法律的明确授权，他与以前的公安机关相比存在人员少、装备落后、经费困难。而且现在乡镇司法所属于双重领导，现有的人员长期被乡镇占用，严重影响了社区矫正工作的正常开展。二是社区矫正是由当地党委和政府的领导，专门部门负责，社会力量积极参与，因此决定了社区矫正人员是由专门矫正力量和社会矫正力量组合而成，但目前专业矫正人员的法律知识和业务素质不容乐观，社区志愿者队伍素质更是参差不齐。三是目前社区矫正对象的考核是参照监狱的百分考核制度来实行，按照设计者的初衷，就是更好地促进监外执行罪犯的改造，但由于配套措施跟不上，导致在实际操作中考核结果无法兑现，考核形同虚设，严重影响了考核引导作用的发挥。四是社区矫正由司法行政机关负责，虽然仍然具有强制性，但与原来的公安机关相比，强制性已较大程度的减弱，不少社区矫正人员不服从司法行政机关的社区矫正导致脱管情况时有发生。五是社区矫正的监督跟进不上，容易产生腐败。社区矫正完全是一种以社区作为背景的开放式的刑罚执法活动，社区矫正人员常常面临各种诱惑和考验。社区矫正人员拥有管束矫正对象的自由裁量权，如果监督跟不上，很容易发生乱作为。另一方面基层司法所由于自身建设条件所限和司法助理人员业务素质不高等原因，也容易生产“行政不作为”，对矫正对象放任自流，削弱了社区矫正特有的效果。六是社区矫正的职能重点分配不平衡。社区矫正的主要任务是监督管理和帮助保护。只有两者并重，才可能获得矫正工作的成功，应当注意要在尽可能的情况下，充分涵盖各种利益群体的合理诉求，防止过度重视和保护而忽视监督管理，刑罚的惩罚性能得不到体现，会引起被害人和社区的不满；如果仅仅重视监督和管理而忽视帮助和保护，矫正工作难以达到预期的目的，被矫正对象的重返社会计划就可能受阻。七是矫正工作者过度干预矫正对象的生活，产生了不良的负面影响。一方面容易造成社会矫正对象随时感到自己的“被矫正对象”的身份，影响其参与社会生活的正常、健康心理，甚至出现严重的反社会情绪或者自卑消极的不良情绪。另一方面是容易带来标签效应，给社区矫正对象施加有形无形的压力或歧视，让社区矫正对象感到被社会隔绝，产生逆反心理、自暴自弃，不能树立重返社会的决心和信念。最后容易令矫正者具有侵犯社区矫正对象的各种合法权利的便利，引发职务滥用或其他腐败行为。同时，还可能恶化与社区矫正对象的关系，酿成信任危机，从而引起矫正对象的反抗，引发严重的反社会意识。八是社区矫正工作随意性较大。社区矫正工作的一个突出特点，就在于其具有较大的随意性，从而对被矫正对象或受害人造成不公平。在对社区矫正对象的管理帮助保护和奖惩上，社区矫正工作者有较大的自由裁量权，他直接关系到社区矫正对象的人身利益，对社区矫正的最终结果具有较大影响，如果对这些权利的限制和监督不力，就可能导致权力滥用和侵犯矫正对象的人身权利。九是社会区矫正人员的素质有待进一步提高。社区矫正实施不久，社区矫正工作者的专业化与社区矫正的要求还有很大差距。我省的社区矫正工作者大部份是从司法行政部门转岗过来的。社区矫正志原者主要是离退休人员或社区居民委员会人员，他们虽然有各自的优势，但都没有经过正规的培训，因此离社区矫正的要求还有一定的差距。十是过度限制社区矫正人员地区间的合理流动，已不同程度影响了社区矫正人员的生产和生活。最典型的是社区矫正人员想外打工，又怕司法局和司法所不准假，而且现有的假期根本无法满足打工的需要，因此只好不请假偷偷外出打工。这与社会鼓励社区矫正对象自主创业精神相抵触。那么对于社区矫正对象提出申请要求外出打工的，是否应允呢？笔者认为：从社区矫正这项工作的宗旨和目的方面考虑，应予允许，但是要加强对外出人员的管理，探索建立社区矫正流动管理制度，当前针对农村籍社区矫正对象外出打工者较多的实际，笔者建议：借鉴换押证一卡通的做法建立属地矫治为主的流动管理制度，即是：当社区矫正对象到户籍所在地的司法所进行报到后，若申请外出打工，经批准同意的，可由当地司法所出具《协助矫治函》连同社区矫正对象的个人档案由其本人带至流入地司法所报到，今后，则以流入地司法所（即打工所在地司法所）为主对其进行日常矫治并将矫治情况定期反馈给流出地司法所（即户籍所在地司法所）这样既能保证社区矫正对象早日就业，又能提前溶入社会。
因要进一步明确社区矫正的法律地位，抓紧制定社区矫正法，确保社区矫正文明、理性、规范健康发展。
四、完善社区矫正的措施和建议
1、制定《社区矫正法》，进一步明确执法主体
依法治国关键在于有法可依，而社区矫正工作正是因为缺少法律依据，所以在实践过程中裹足不前，要想健康有序推进社区矫正，首先必须加强社区矫正立法，建议尽快制定一部专门的《社区矫正法》，明确规定社区矫正的法律性质、执法主体、适用对象和条件、日常监督管理措施、矫正机关的组织机构、矫正机关和矫正对象的权利义务、奖惩制度、执法监督、法律责任等。笔者认为，基于基层执法现实，经过前一段时间的实践，从基层司法所人员力量、执法力度、执法效果等方面考虑，目前，由基层司法所具体负责社区矫正工作是不适宜的，也是不符合客观实际的，应从立法上明确以公安派出所为执法主体和责任主体，司法所辅助，各职能部门互相配合的工作机制。这是因为，从当前我国行政执法、司法体系实际出发，只有这样才能发挥公安机关人员警力、治安监控力、执法强制力等的无可替代优势，实现对监外执行人员有效的，强有力的严格监管，形成规范有序的监外考察监管秩序，同时，发挥基层司法人员贴近群众，善于做群众工作特点，以前者为主，后者为辅，互相配合，形成合力，从而为社区矫正工作提供符合实际、系统完备、工作高效的法律体系，保障社区矫正工作健康、顺利、有序进行。[2]
2、加大财政投入，确保社区矫正正常开展
社区矫正是一综合性很强的工作，是刑罚制度的一种，是一项长期工作，必须有专项工作经费作为物质上的保证，建立社区矫正经费保障机制，尽快将社区矫正工作人员经费、行政运行经费、办案业务经费、业务装备经费等纳入财政年度预算，以保证社区矫正工作有必备的工作条件。同时出台基层司法所、社区矫正机构的人员、办公设施、器材配置规范化标准，对欠发达地区，上级应加大扶持力度，按照各省财政厅、各省司法厅明确的经费标准，确保地方配套资金到位，保证社区矫正工作正常经费支出。对于各大中城市及经济发达地区，要加大地方财政投入，保障社区矫正工作能与该地区的经济、社会发展水平相适应将社区矫正工作人员经费、行政运行经费、办案业务经费、业务装备经费等纳入财政年度预算，以保证社区矫正工作有必备的工作条件。
3、做好裁前评估,为社区矫正设置第一道防线。
裁前评估是由法院、监狱、公安等机关在作出非监禁刑罚决定前，通过一定方式获取与刑事被告人或罪犯相关的资料信息、评估报告，并将其作为参考依据，评估刑事被告人或罪犯是否适合处以非监禁刑罚进行社区矫正。为了切实把握缓刑、假释和暂予监外执行中的不致危害社会条件，法院判决、监狱和公安机关决定前必须进行裁前评估，对不符合社区矫正条件，一律不得监外执行。笔者认为：一是明确评估范围。为节约司法成本，本着适当、可行的原则，对在控方和辩护人均出席庭审并已提交充分的量刑证据的，不另外委托调查评估；依据法律、案情和其他相关信息，明显可以直接适用非监禁刑罚的，可以不委托调查评估。二是确定评估的操作方式。对拟判处管制、拟宣告缓刑的情况，由法院委托司法行政机关进行调查评估，并引入社区矫正担保制度；对拟裁定假释、暂予监外执行的，通过邀请司法行政机关、相关组织、社区群众代表，采取听证的方式评估罪犯是否适合社区矫正。三是确定调查的内容。包括家庭背景、工作生活环境、个性特点、案件情况、过去表现、认罪态度、社区公众态度、被害人心理承受状况、监管条件、重新犯罪可能性等。对于未成年人、个体差异性很强的人，调查的内容和重点可作适当调整。[3]
4、探索矫正方式，丰富矫正手段
社区矫正是一项开创性的工作，没有现成的经验和模式。要努力克服当前法律法规滞后于工作发展，基层基础还比较薄弱等诸多困难，认真研究，努力探索，克服困难，大胆实践，加强对矫正对象监督、管理，力争不发生漏管、失控和重新犯罪，深化教育矫正，逐步探索和实行分类管理的方式方法，追求矫正效果的社会化、最佳化，积极稳妥地推进社区矫正试点工作。笔者认为在矫正工作中应做到五个结合：一是个别教育与分类集体教育相结合。既坚持针对服刑人员的个性心理特征开展个别教育，又针对同一类犯罪类型服刑人员的共同犯罪心理特征开展多种形式的集体教育。二是专职教育与兼职教育相结合。以社区矫正工作者作为执行主体，对矫正全过程进行统筹规划，制定方案，落实工作措施，社会组织和社会志愿者为辅的参与阶段性矫正工作，在一些专业领域提供服务，弥补其专业领域上的不足。三是思想道德教育与心理健康教育相结合。在坚持法律法规和文化道德教育的同时，尽快建立心理辅导和诊疗机制，尽快消除服刑人员犯罪心理，矫正各种不健康的心理倾向，促使其在心理上回归社会。四是课堂上教育与社会上教育相结合。在矫正工作者采取主动的谈话教育，课堂教育之外，开展形式多样的社会教育，使服刑人员参与进来，通过直观的感受深化教育效果。如组织社区矫正对象参观监狱，与监狱服刑人员座谈，使其感受法律的威严，加强服刑意识教育。开展祭拜先烈，反思罪错，以冲刷心灵污垢。参加社会公益活动，增强服刑人员的社会责任感教育。五是教育矫正与帮困解难相结合。通过加强就业指导，帮助符合最低生活保障条件的社区矫正对象办理低保，以及对生活困难的矫正对象通过民政、慈善机构进行适当救济等方式和途径，因地制宜，力所能及做好矫正对象帮困解难工作。
5、加强创新，建立社区矫正流动管理制度
社区正流动管理制度应当综合社区矫正异地托管制度、社区矫正对象危险等级制度、社区矫正外出担保制度。一、社区矫正异地托管制度：由于我国人口多、人员流动性较大、户籍管理滞后，再加上城市动迁力度大，从而导致非监禁服刑人员"人户分离"现象比较多。针对这一问题，应在全市、全省甚至全国范围内建立"异地托管制度"，即对于"人户分离"的非监禁刑服刑人员，原户籍所在地的司法行政机关应主动与其暂住地的司法行政机关联系并委托协助管理。二、社区矫正对象危险等级制度：社区矫正对象具有不同的人身危险性和社区危害性，根据矫正对象等级处遇管理规定，对处于宽松管理等级的可以允许较长时间外出务工；对处于普通管理等级的，可以允许较短时间的外出务工，并根据其外出务工期间的表现，随时取消外出务工的权利；对处于严格管理的，由于其具有较大的人身危险性和社会危害性，则一律不允许外出务工。三、社区矫正外出担保制度：根据某些地区的做法，为切实加强对外出务工社区矫正对象的监督管理力度，可制定社区矫正对象外出务工担保制度，制度可做如下规定：一是被宣告缓刑、被裁定假释、被剥夺政治权利三类社区矫正对象适用外出就业保证金制度。二是矫正对象凡具备一定劳动能力且外出就业地点明确以及期限不超过半年，同时有监管条件的监督人（无不良记录）提供担保的，可适用外出就业保证金制度。三是外出就业矫正对象向镇司法所提出书面申请，提供外出就业监督人。司法所收到书面申请后3日内审查并征求所在村意见，初审同意后分别与矫正对象和监督人签订外出就业协议和监督协议，并报上一级司法行政机关审批。审批未果的，司法所书面告知该矫正对象。四是在镇财政所设立专户，统一管理矫正对象外出就业保证金。五是外出就业矫正对象中途或年末返乡的，应到司法所汇报思想及工作情况，经测评外出就业期间无违纪违规行为的，保证金予以退还；发生违纪违规行为的，根据情节轻重，保证金抵算违约金。因违法违纪被扣除保证金的，司法所在7日内通知外出就业矫正对象回矫正地接受教育，并撤销外出就业审批；经教育仍不服从管理的，依照有关规定进行处罚。[4]
6、加强队伍建设，确保社区矫正健康发展
社区矫正工作是一项复杂的社会系统工程，单靠某个专业队伍或几个部门难以取得预期成效，需要社会力量的广泛参与。无论是刑罚执行权的行使还是社会福利性质的帮困扶助，都离不开稳定而有一定权限的专门化执行机构和专业化队伍。机构队伍的健全与否，直接影响着社区矫正的质量和水平。社区矫正涉及到对罪犯的监督管理和教育矫正，是一项具有刑罚执行性质的活动，因此，也必须由依法成立的、且被赋予执法权限的组织或机构来完成。首先赋予司法所及社区矫正工作人员一定的执法权限，变目前的被动工作为主动作为，以此打消矫正工作者及志愿人员工作时的顾虑，避免消极后果的出现。其次由县区司法局或街道出面组织，加强对矫正志愿人员的指导、培训和监督，不断改进他们的工作，规范他们的行为，并通过座谈会、经验交流会等多种形式提高他们的业务素质和工作能力。然后还要由街道或社区建立社区矫正志愿者人才储备库，为社区矫正志愿工作不断提供人员补充，对那些不适宜继续从事社区矫正志愿工作的人要及时调整、更换。最后要充分利用报刊、电视、广播、网络等宣传媒体，加大社区矫正工作的宣传力度，特别是要重点宣传部分从事社区矫正工作成绩显著的先进典型和那些已经走上正路，依靠双手勤劳致富的矫正对象典型，让全社会都能够了解社区矫正工作的政治意义和社会作用，从而参与到社区矫正志愿工作中来。四是紧密结合非监禁刑罚执行工作的性质、特点和任务要求，坚持以强化队伍履职能力为主线，以不断提升社区矫正工作质量为出发点，按照社会化、职业化、专业化的建设目标，通过建立健全教育、管理、考核、奖惩、激励机制，积极探索新时期社区矫正队伍建设的特点规律，着力建造了一支政治过硬、业务精通、作风扎实、责任心强的社区矫正工作队伍和密切配合、全力支持矫正事业的社会中坚力量
7、建立乡镇检察平台，加强日常检察监督
为了适应社区矫正监督的形势需要，检察机关要加大探索乡镇检察室，不断加大社区矫正工作的监督力度，保社社区矫正依法有序发展，从而服务乡镇经济社会发展，满足农村社会和谐稳定的客观需要，实现检察下沉，与乡镇深化共建、完善社区矫正工作机制的一个有益探索。乡镇检察室要突出重点，改进监督方式，增强监督实效，要充分发挥前沿的优势，不断加大对社区矫正的监督力度，积极参与社区矫正工作，在降低刑罚成本和预防重新犯罪下功夫，切实维护社会稳定。笔者认为：一是尽快明确乡镇检察室在社区矫正中的职能。二是建议立法时应赋予乡镇检察室对社区矫正同步监督权。三是要赋予乡镇检察室社区矫正法律监督的执行力。四是应着力加强建立社区矫正监督的长效机制。五是要建立和完善社区矫正工作衔接机制。通过加强上述五个方面的工作。从加强交付执行、监督管理、变更执行、终止执行等社区矫正各个环节的全程、动态监督入手，及时发现和纠正社区矫正工作中的违法现象，有效实现社区矫正检察监督工作的经常化和规范化。
以上是笔者对社区矫正工作中普遍存在的几点问题的剖析和建议，我们应看到，社区矫正毕竞是一个新生事物，必将经历一段曲折的过程。笔者希望每一位社区矫正工作者都要发扬实事求是的工作作风，敢于在实际工作中多找问题和不足，善于从正反两方面总结经验和教训，勇于开拓，勤于探索。让我国的社区矫正工作逐步走向成熟和完善。
参考书目：
[1]张传伟，我国社区矫正制度的趋向[M].北京：中国检察出版社。
[2]：罗伟坤张素村，社区矫正工作中存在的问题及建议 新闻来源：正义网
[3] 储皖中，云南“24字流程”规范社区矫正 文章来源：法制日报
[4]作者不详《当前社区矫正工作中普遍存在的问题及对策》，文章来源：2012年4月4日 豆丁网。
[5]张劲，《关于社区矫正检察监督工作机制的探索》文章来源：最高人民检察院监所厅主编的《监所检察工作》第期
